新医改：拒绝市场化强调公益性
3月21日，国务院常务会议讨论并原则通过《卫生事业发展“十一五”规划纲要》。虽然《规划纲要》的具体内容未被透露，但有一点是确凿无疑的：新医改的核心问题是强化政府责任，扭转此前的市场化改革导向。改革的最终目的是促进人人享有公共卫生和基本医疗服务，贯穿始终的核心理念是“医疗公平”。
种种迹象表明，新医改把维护群众的健康权益当作改革的终极目标，要让老百姓最大限度地得到国家的关爱，分享改革开放和国家富强的成果。虽然新的医疗改革方案正在制定之中，但值得我们翘首期待，因为对我们来说，新医改就是要“让老百姓看得起病”。
新医改方向明晰
全民医保众望所归
3月22日，人民日报一则关于3月21日国务院常务会议讨论并原则通过《卫生事业发展“十一五”规划纲要》的报道，让人们对新的医疗改革方案有了更多的期待。
据报道，会议指出，推进卫生事业发展，是政府全面履行职责的重要任务，是建设和谐社会的重要内容。“十一五”时期，要在全国初步建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度框架，包括比较规范的公共卫生服务体系、新型农村合作医疗制度和县乡村三级医疗卫生服务体系、比较完善的城市社区卫生服务体系、比较规范的国家基本药物制度和公立医院管理制度，进一步提高人民群众健康水平。
3月23日，全国政协委员、辽宁省糖尿病治疗中心主任冯世良告诉本报记者：“虽然报道并没有透露《卫生事业发展“十一五”规划纲要》的具体内容，但可以看出，医疗卫生体制改革透露出最关键的信息是：强化政府职责，促进人人享有基本医疗服务。”
全国人大代表、沈阳204医院院长董令贻分析：“我国卫生事业改革走过了20年历程，目前已经到了一个关键的十字路口。从种种迹象来看，新医改旗帜鲜明地提出要坚持政府主导，强调公立医院的公益性。”
虽然到目前为止，新医疗卫生体制改革的方案仍在制定之中，还有许多具体的政策有待于研究。但新医改力图“扭转之前屡遭诟病的市场化改革导向，突出医疗机构的公共品公益特性，追求惠及全民的‘公平的医疗卫生保健’”，已经非常明朗。
“扭转市场化改革导向，是为了实现我们早已经提出的‘2010年人人享有卫生保健’，这是世界卫生组织提出的目标，也是我国政府早已承诺应实现的目标。”业内人士告诉记者：“用一句通俗的话来说，新医改就是为了让老百姓看得起病，这是一个关系到全国13亿人民切身利益的重要改革。”
董令贻认为：“当前，‘看病贵、看病难’成为社会各界广泛关注的焦点，公立医院的改革是一个涉及千家万户的大问题。《卫生事业发展“十一五”规划纲要》以及此前的2007年政府工作报告，都指向明确：把维护群众的健康权益当作改革的终极目标。”
市场化不能承受之重
对于医疗改革的具体时间，一般都从1985年改革算起。此后的20年间，医疗改革和“市场化”联系到了一起。20年后的7月28日，国务院发展研究中心《中国医疗卫生体制改革》课题组研究报告得出结论：“医改基本不成功”。此后，“医改市场化”饱受指责。
“回顾医改20年的风雨历程，或许会让我们对新医改强调坚持公共医疗卫生的公益性质有更深的理解。”全国政协委员冯世良认为。1984年8月，卫生部起草了《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，改革的手段十分明确———“给政策不给钱”，其核心思路是放权让利，扩大医院自主权。
1992年9月，国务院下发《关于深化卫生改革的几点意见》。“建设靠国家，吃饭靠自己”，各行业刮起的这阵风也吹进了卫生系统。“当时，医院要在‘以工助医’、‘以副补主’等方面取得新成绩，成为一种潮流。”业内人士告诉记者。随后，点名手术、特殊护理、特殊病房等创收新项目，多得令人目不暇接，医院被讥为“掉进钱眼里”。
2000年2月，国务院公布了数易其稿的《关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见》，意见确定了“鼓励各类医疗机构合作、合并”，“共建医疗服务集团、盈利性医疗机构、医疗服务价格放开，依法自主经营，照章纳税”等条目。于是，有了宿迁医改等现象———卖医院变得名正言顺，公立医院不断被拍卖，走向市场。
2003年，在全国政协举行的一次医改研讨会上，卫生部有关人士表示，在医疗体制改革中，国家要“大踏步”后退，政府只举办部分公立医院，允许民营资本、外资进入医疗市场，即如同国企改革一样“国退民进”。这被视为吹起产权改革的号角。此后，一些原来的国有医院在当时迅速非国有化。
2005年7月，国务院发展研究中心《中国医疗卫生体制改革》课题组发表研究报告，对中国医疗改革中出现的“商业化、市场化的走向”进行了评价。报告认为，商业化、市场化走向的体制变革通过竞争以及民间经济力量的广泛介入，医疗服务领域的供给能力全面提高。但是，体制变革所带来的消极后果，主要表现为医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下。
“医改基本不成功”，原因何在？报告指出：问题的根源在于商业化、市场化的走向违背了医疗卫生事业发展的基本规律，“改革和发展模式选择中过分重视经济增长，包括医疗卫生事业在内的社会事业发展没有得到应有的重视。将医疗卫生体制改革视为一种工具性政策，忽视了其服务于保护公众基本健康权利目标的重要性”。
此后，对医疗改革市场化的批评一直不绝于耳。在刚刚结束的全国十届政协第五次会议上，中国工程院院士、浙江大学医学院院长巴德年等9位委员的意见最有代表性。他们联合发言指出：建国以来，我国的卫生事业得到空前发展。曾被世界卫生组织赞誉“中国只用了世界上1%的卫生资源，解决了占世界人口22%的卫生保健问题”。遗憾的是，目前，我国医药卫生事业的严重滞后已经成为我国社会发展的瓶颈。究其原因，主要是在社会主义市场经济体制下，淡忘了医药卫生事业的公益性质，忽略了“以人为本，健康第一”的理念。
保障“医疗公平”
就在报道国务院常务会议讨论并原则通过《卫生事业发展“十一五”规划纲要》的当天，人民日报一版头条发出消息———“湖北惠民医疗惠及城市特困群体”，称“惠民医院主要做法是：政府支持，医院惠民”，为城市特困群体提供了看得起病、看得好病的医疗服务场所，大幅降低了医疗费用，减轻了患者经济负担。
“惠民医院是目前政府力所能及的最直接、见效最快缓解百姓‘看病难、看病贵’这一矛盾的方式，随着新的医疗惠民体制的建立，惠民医院将完成它的历史任务”，虽然认为“惠民医院只是一个特定历史时期的产物”，但董令贻同时肯定：惠民医院的出现是国家近几年来保障“医疗公平”的一个有益探索。
2007年1月8日召开的全国卫生工作会议上，卫生部部长高强讲话特别强调“必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度”，提出“要从维护人民利益出发，着眼于实现人人享有基本卫生保健服务，着力于建设群众及时就医、安全用药、合理负担的医疗服务体系”。
冯世良分析，讲话的核心原则是强调政府主导，强调医疗卫生事业的公益性质，这和党中央提出的“努力保证人民公平，享有基本卫生保健”的方向是一致的，这也是新一轮医疗改革的基调。
2006年3月通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，第一次把卫生单独列为一章，而且上升到促进社会主义和谐建设的高度。同时，在“十一五”规划中强调了政府在公共卫生和基本医疗当中的责任，确定了推进医疗卫生服务社会化这一方向。
2006年10月，中共十六届六中全会所通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，强调要深化医疗卫生体制改革，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务，“要着眼于实现人人享有基本卫生保健服务的目标。”
曾有人这样总结，2006年，中央高层为医改定调，强调医疗卫生事业的公益性，统一了争论多时的医改方向之争。同时，国务院11部委抽调精兵组成医改协调小组，进行医改新方案的研究制定工作。
进入2007年，新的医疗改革继续推进。1月8日，全国卫生工作会议上，卫生部部长高强指出要建立四项医疗基本制度，这为未来的医疗改革勾勒出了框架和方向。3月5日，在第十届全国人大第五次会议上，温家宝总理在所作《政府工作报告》中称：“为了更好地推进卫生事业改革发展，国务院已经组织力量抓紧制定深化医疗卫生体制改革方案，努力解决好广大群众关心的看病就医问题。”
新医改寻求制度创新
呼之欲出的中国医疗体制到底是什么样？在1月8日召开的2007年全国卫生工作会议上，卫生部部长、医改协调小组组长高强指出，在医疗卫生服务和医疗卫生保障方面，要着力建设四项基本卫生制度———包括基本卫生保健制度、医疗保障体系、国家基本药物制度和公立医院管理制度等。业内人士分析，经过多年的探索，如今，解决百姓“看病难、看病贵”问题的思路已日渐清晰，那就是———用制度创新闯出一条新路。
基本卫生保健制度强调政府责任
根据十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，基本医疗卫生保健制度就是一种由政府组织，向全体居民免费提供公共卫生服务和按成本收费提供基本医疗服务的健康保障制度。
这一制度的主要内容是，以政府财政投入为主导，以农村和城市社区卫生服务为载体，以全体城乡居民为对象，以适宜技术和基本药物为手段，免费为群众提供预防保健服务和按成本收费为群众提供基本医疗服务。
3月18日，在中国发展高层论坛上，高强指出：为中国的城乡居民建立起一个公平享有的基本卫生保健制度，使每一个居民都能享受到基本的公共卫生和医疗服务。这要求充分发挥政府的主导作用，认真制定卫生发展规划，大力调整财政支出结构，逐年加大政府卫生投入，建立稳定的经费保障机制。
有关人士分析，“看病难、看病贵”背后，是政府投入不足、体制机制不顺等深层次矛盾。“将卫生系统推向市场化助长了医疗费用的增长。”在刚刚结束的全国十届政协第五次会议上，中国工程院院士、全国政协委员高润霖说。有委员指出，在过去很长一段时间，“政府投入不到位，难以实现政府主导和公益性质。由于政府投入不到位，所建社区卫生服务机构不能正常提供公共卫生服务，只能以营利为目的，靠医疗服务创收维持生存”。全国人大代表董令贻认为：“由于（过去）政府对医疗的投入逐年下降，而医院要发展要生存，要在市场环境下生存，这些都需要钱，那么在政府投入严重不足的情况下，医院能怎么办？只好去市场上赚，其实就是在病人身上赚。在某种程度上，医院是在代人受过。”
可喜的是，近年来，党和政府采取综合措施，一方面加大投入，另一方面积极谋划改革，以便建立起覆盖城乡居民的医疗保健制度，并逐年提高保障水平，逐步缓解百姓“看病难、看病贵”难题。来自财政部的消息显示，2003年至2007年全国财政卫生投入的增幅平均每年都在20%以上，是所有重点支出项目中增幅最高的项目之一。其中，2007年中央财政卫生投入在2006年增长65.4％的基础上，又增长了86.8％。
建立基本卫生保健制度的核心内容是保证政府投入。就在3月21日，财政部传来消息，中国政府要努力增加财政卫生投入，要重点向支持医疗卫生事业体制、机制改革倾斜，向公共卫生、农村卫生和社区卫生倾斜，向支持困难群众参加基本医疗保险和医疗救助制度倾斜。
国家基本药物制度剑指“以药养医”怪圈
3月1日，国家发改委发布了第22次药品降价方案。然而,就在第二天,全国100多家医药企业在京开会，向国务院上书《关于改革“以药养医”机制的建议》。建议称：药品降价已经进行了10年，全国性大规模降价超过20次，声势大，实效却不明显。建议指出，不从“以药养医”的根上下手，药品再降价，也解决不了问题。
全国政协委员郑法雷在十届政协第五次会议上指出，“以药养医”，也就是在政府财政投入不足的情况下，医院通过提高药品价格增加医院自身收入，以弥补其财政投入不足所需的运营和发展费用。在“以药养医”体制下，医院购进的药品价格越高，意味着医院的加价收入就越高，获利越大，这就刺激医院更愿意用高价药。
“‘以药养医’，是造成老百姓‘看病贵’的一个原因。”冯世良委员以其十分熟悉的治疗糖尿病的最基本常用药“倍顺”为例，这种药原来零售价为49.5元，规格为一盒20片装。经过较长时间调查，他发现经销这种药的回扣惊人，其中医院为50％，医生和药剂科各为5％，这还不包括医药代表、多家流通公司倒手的回扣。
冯世良认为，国家医药基本制度的建立，是为了遏制药价虚高，维护药品生产的公益性。
按照卫生部的说法，建立国家基本药物制度，是指按照安全、有效、必需、廉价的原则，制定国家基本药物目录；政府通过必要的调控和干预，对国家基本药物实行招标定点生产、集中采购和统一配送，保证群众基本用药，大幅度减轻群众药物费用负担。最关键的措施就是要建立国家基本药物制度，由国家按照安全、有效、必需、廉价的原则，确定一批基本药物。
卫生部部长高强在谈到国家基本药物制度时曾指出，药品的特殊属性决定了药品的生产、流通具有一定的社会公益性质，不能完全靠市场调节。政府应该加强对药品生产、采购、配送、使用等环节的监管。同时，要整顿药品生产流通秩序，积极促进药品生产流通的规模化和现代化，改变目前企业规模小、数量多、监管难的状况。严格企业和药品准入，加强质量监管，确保药品安全、有效。
根据世界上90多个国家的经验，国家基本药物制度应作为国家药品政策的核心。世界卫生组织将基本药物定义为：满足大部分居民卫生保健需要的药品，它们应该是在任何时候均有足够的数量和适宜的剂型，并是个人和社区能够承受得起的价格。
公立医院管理制度突出公共服务职能
公立医院管理制度，是按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开的要求，深化医疗机构管理体制、运行机制、财政经费保障机制改革，推进医疗机构属地化和全行业管理，理顺医药卫生行政管理体制，强化公立医院的公共服务职能，纠正片面追求经济收益的倾向。
“建立公立医院管理制度，是要改变目前一些公立医院实行的创收归己、自行支配的不合理制度。公立医院要体现公益性，医院不能把医疗服务作为牟利的手段。”冯世良委员分析。
“公益性是医疗卫生事业的根本属性，公益性的体现应当是自上而下、逐渐增强的过程，尤其是对社会底层人群，公益性应当体现得最强。但现实状况是，目前的运行机制使得大多数医院忙于创收，以维持医院正常运转，体现不出公益性。”今年全国两会期间，有关人士如是说。
据了解，实行“政事分开”和“管办分开”的根本目的，在于强化政府对医疗机构的监管，对医疗机构不分投资渠道和隶属关系，实行属地化全行业管理。“医药分开”的实质是改革医院“以药补医”的机制，逐步取消药品加成政策，政府财政对医院给予相应的经费补贴，并实行药品收支两条线管理，切断药品收入与医院的经济联系。“营利性与非营利性分开”的关键，是科学确定划分两类医疗机构的标准，实行不同的经济政策，维护非营利性医疗机构的公益性质。对公立医院要规范收支管理，控制盲目创收倾向，发挥其公共服务职能。
有关人士认为，要维护公立医院的公益性，一方面政府应该保障必要的经费。另一方面，政府要对公立医院实行严格的监管。
