马大妈来到北京东城区交东社区卫生服务站找刘大夫看病。刘大
夫接过马大妈递过来的居民健康卡，在桌上的笔记本电脑上轻轻一划，
通过屏幕上显示的电子档案，刘大夫知道马大妈患有高血压，很快开
出了电子处方。在交费处，负责收费的护士向马大妈说明收费单的明
细，马大妈看到在免除了挂号费、诊疗费后，总价28．2元的药费还
优惠了6元，她非常高兴。
“居民健康卡的发放范围主要是低保、残疾人、老年人、慢性病
患者和儿童五类人群。”东城区社区卫生服务管理中心主任张选说，
健康卡内将储存患者的个人信息、身体状况、患病情况以及继往病史
等52项基本信息。
据了解，2007年北京东城区将实现在全部126个社区建立社区卫
生服务站和全科医生工作室，保证该区居民在步行300米的距离内找
到就医处，还可以买到几百种平价药，持健康卡的低保户等五类人群
还可免去挂号、诊疗费。目前，北京东城区的社区卫生服务体系率先
试点，如若成功，有望在北京市其他城区以及全国的其他城市推广。
北京率先启动社区医改
自去年2月国务院召开全国城市社区卫生工作会议以来，全国城
市社区卫生服务工作在全国开始推进。自此，社区卫生服务工作被提
高到一个重要的位置。目前，社区卫生服务被定位为深化医改的突破
口，也被看成是方便群众就医、减轻费用负担、建立和谐医患关系、
缓解“看病难、看病贵”等问题的有效途径之一。
根据卫生部门公布的消息，2007年，政府将设置专项资金购买社
区卫生服务。除北京之外，还有上海、江苏、天津等省市，已被确定
为社区卫生服务试点，政府将提供专项经费，让社区卫生机构以较低
的价格为民众服务。
为了实现“小病到社区大病到医院康复回社区”的社区卫生
服务发展目标，北京市卫生局提出“社区医改，药品先行，抓住药品
零差率”的思路，把社区用药作为改革的突破口，将社区群众治疗常
见病、多发病、慢性病的常用药品纳入政府集中采购范围，实行“政
府集中采购，统一配送，零差率销售”，改变过去“以药养医”的状
况，让利于民，以吸引更多群众到社区医疗机构就诊。
据北京市卫生局常务副局长梁万年介绍，这次改革最显著的特点
是突出以政府为主导，由政府出资、政府采购、政府管理，政府财政
预算安排购买药品，不向企业收取任何费用，确保代理机构的中立性，
体现公平性、公益性原则。同时，社区医务人员的绩效与薪酬收入将
完全与药品销售分离，由政府财政补偿。
据了解，到２００８年，北京将投资设置社区卫生服务站２７０
０个，社区卫生服务中心３６０个。届时全市每个街道、乡镇都将设
立社区卫生服务中心，居民感冒发烧在家门口就能看病，但目前社区
医生需求量尚有缺口。
社区试点能否撬动整个医改
１月８日，北京市卫生局全文发布了新出台的《北京市“十一五”
时期卫生事业发展规划》（简称《规划》）。记者了解到，“十一五”
期间，政府将加大对卫生事业的财政投入力度，提高公共卫生支出所
占比重，《规划》也首次提出，积极鼓励社会各界筹集资金支持公共
卫生服务和社区卫生服务等社会公益性卫生服务，但对于“社会资金
将以何种方式支持公共卫生”、“行政部门将给予怎样的鼓励政策”
等问题，《规划》没有具体提及。
在整体医改方案出台之前，各地正根据《国务院关于发展城市社
区卫生服务的指导意见》进行试点。据了解，在去年年底，国务院城
市社区卫生工作领导小组分５个督导组，对山西、辽宁、安徽、河南、
湖北、湖南、山东、广东、云南、陕西１０个省进行了督导检查，重
点检查省级政府及有关部门制订的发展社区卫生服务政策和措施，掌
握地方工作中存在的困难和问题及对国家发展社区卫生的意见和建议，
并进行研究，并提出２００７年全国社区卫生服务工作思路。
在去年底，卫生部政策法规司司长刘新明向多部委组成的医改协
调小组提出了一份对社区医院建设首次做出了规划的医改方案。这也
是多部委医改协调小组成立３个月以来，提出的首个具有实质性意义
的操作方案。
在这项方案中，政府将为城市社区卫生医疗服务埋单。城市居民
凭居民身份证即可到社区医院享受几乎免费的医疗服务，政府的总投
资估算为两千多亿元。也就是说，社区医院提供基本医疗服务，大医
院提供大病治疗，前者免费，后者社会统筹与个人账户结合，归纳起
来就是“两层构架，双重保障”。
“目前，争论的焦点不是模式之争，而是政府对社区医疗的投入
到底是投在供方还是需方？”一位劳动和社会保障部门的官员对记者
透露。这项医改方案，重构城市社区卫生服务体系，政府将对医院建
设、医疗设备、医护人员待遇等方面全额埋单，换言之，两千多亿补
给供方。
然而，在医疗服务领域中存在着供需信息不对称的问题，存在着“
供方诱导的需求”的现象，而单个病人尽管人多，但不势众，他们无
法对供方诱导需求的行为加以有效地控制和约束。劳动和社会保障部
门认为，只有发展在看病者和治病者之外的第三方购买的力量，也就
是医疗保障管理者的力量，才能抑制供方的行为。
由于城市医保的覆盖面不广，制度设计不合理等，导致第三方购
买的力量并没有得到有效发挥。统计显示：到２００５年末，城市医
保的覆盖面仅为４２．５％。因而劳动和社会保障部门提出了把“城
市职工医保”转型为“城市居民医保”的思路，希望能扩大医保覆盖
面，更有效发挥第三方购买者的角色，运用其强大的购买力，代表参
保者的利益来购买医疗服务，在保证质量的前提下尽量控制医疗费用。
据劳动和社会保障部门的官员介绍，目前全国已存在的三级卫生
网络是一个很大的存量，看病难看病贵的根源之一在于三级卫生资源
配置的“头重脚轻”，如果能够盘活存量，鼓励三级医院的医护人员
向社区医院流动，政府就算补给供方，“几百个亿也就够用了”。虽
然在政府对社区医疗的投入数量、投入方向等问题上，各部委仍存在
争议，但政府主导的社区医改已经拉开了整个医改的序幕。
